Sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Educación Pública y el uso eficiente de los recursos

» Por Wilber Ching - Consultor Legal

El artículo 78 de la Constitución Política señala que el gasto público en educación -incluida la universidad superior- debe ser no menor al ocho por ciento (8%) anual que debería ser en términos reales aproximadamente tres mil millones de millones de colones (tres billones de colones). Nada más alejado de la realidad donde el porcentaje asignado más alto fue de 7.4% ya hace varios años.

Sin embargo, la asignación dista igualmente de la realidad cuando se refiere a temas de ejecución presupuestaria por cuatro grandes factores, la primera, la asignación a las universidades públicas y al INA, la segunda por la asignación al pago de salarios y gastos operativos, la tercera, por los programas presupuestarios en los que se divide el presupuesto del MEP y la cuarta, por la asignación real que hace el Ministerio de Hacienda. Veamos uno a uno estos temas.

Tal y como indica el citado artículo 78 constitucional, el presupuesto del 8% destinado a la Educación, un porcentaje debe ser dirigido a las universidades públicas,  acordaron un creciente presupuesto a favor de las Universidades hasta alcanzar el 1.5 del PIB, lo que lleva a que el presupuesto de las Universidades sea, independientemente del presupuesto del MEP, invariable, en otras palabras aunque al MEP se le llegue a asignar un 3% del PIB, las universidades siempre tendrán el mismo presupuesto.

La segunda es la asignación del presupuesto para el pago de salarios, que es el mayor gasto del MEP. Al respecto, es claro que se deben pagar los salarios, lo que significa pago de cargas sociales, aguinaldos y salario escolar y que el hecho de poner en riesgo este pago, conllevaría a una huelga general, que desde el sentido común ninguna administración querría.

A esto debe sumársele los gastos operativos, es decir, pago de servicios públicos, alquiler de equipos y edificios, pago de seguros, pago de internet, pago de todas aquellas pequeñas cosas que se requieren en una oficina multiplicado por 8 edificios de oficinas centrales, 27 direcciones regionales de educación, o aproximadamente 10.000 personas, entre otros.

Esto conlleva claramente a entender que, entre el pago de salarios, el presupuesto a las Universidades y el pago de gastos operativos guillotinan brazos y piernas a la inversión en educación.

Los programas presupuestarios. Si bien lo anteriormente mencionado lleva a recortes a la posible ejecución presupuestaria, los programas de ejecución presupuestaria, es el primer cuello de botella. La primera limitante para una ejecución presupuestaria que permita la inversión en programas educativos.

Antes de referirme a los programas presupuestarios, es importante acotar que el presupuesto del MEP debe presentarse entre los meses de mayo y abril, lo que hace que la programación de los gastos se encuentre establecida casi un año antes de la ejecución, por lo que los criterios de ejecución pueden cambiar en los subsiguientes siete meses según las necesidades.

El presupuesto del Ministerio de Educación Pública se divide en nueve programas presupuestarios, para gastos operativos, para gastos de las direcciones regionales de educación, para el gasto de infraestructura educativa, para el gasto en equipos de informática, para el gasto en programas de equidad, para el gasto en programas educativos, para el gasto en recursos humanos y para el gasto en la gestión de la calidad educativa.

¿Por qué es un cuello de botella? Sencillo, porque los excedentes -entendidos como una buena gestión administrativa- o las subejecuciones -entendido como una ineficiente gestión- no pueden ser trasladados de manera ágil a otras áreas que el MEP pudiera ejecutar. A manera de ejemplo, si se presupuestaron dos mil millones para el pago de seguros, pero a partir de una gestión eficiente únicamente se debieron pagar mil millones, el traslado de esos excedentes a infraestructura educativa o a becas requiere de un trámite altamente engorroso, que incluye acuerdos a lo interno del MEP, aprobaciones de Hacienda y eventualmente aprobaciones de la Asamblea Legislativa. Igualmente, si en el mes de mayo, cuando se presentó el presupuesto, se consideró que se debían gastar mil millones en la compra de equipos, pero en el mes de enero del siguiente año se concluye que el monto puede ser menor los recursos no podrían ser utilizados por el entrabamiento burocrático, lo que conllevaría a una subejecución.

¿Qué ocurre con ese dinero? Existen dos formas de utilizarlo, si son del mismo programa presupuestario y son de la misma partida, se puede solicitar autorización al Ministerio de Hacienda, sin embargo, se debe hacer en las fechas establecidas por ese Ministerio, lo que conlleva a que ningún jefe presupuestario se encuentre interesado en hacer traslados importantes de dinero, so pena de una investigación administrativa por subejecución. La segunda es que, cuando son programas presupuestarios diferentes, se requiere a la Asamblea Legislativa el traslado de recursos, a través de una modificación a la Ley de Presupuesto Nacional, en el mal llamado “Presupuesto extraordinario” misma que es usual se politice y que, aunque se apruebe lo común es no exista el tiempo suficiente para la ejecución de los recursos. Por ende, ninguno de los dos mecanismos es eficiente y los encargados de esos presupuestos nuevamente no están interesados en hacer ajustes presupuestarios que finalmente no funcionen.

Acá conviene hacer una pausa, y referirse a las prioridades de ejecución. Desconozco si para el resto del Estado es igual, sin embargo, para el MEP, para ejecutar los presupuestos, se establecen prioridades, clasificadas como Prioridad 1, Prioridad 2 y Prioridad 3. Todo aquello que esté en prioridad 1 es posible se ejecute, pero cuando pasan a prioridad dos ya las probabilidades disminuyen significativamente, de tal forma que esta es otra forma de subejecución y prioridad 3 es prácticamente un saludo a la bandera, dado que es muy poco probable su ejecución.

Asignación real de los recursos asignados por el Ministerio de Hacienda. Cuando los señores diputados se molestan sobre el exiguo presupuesto asignado para educación para el periodo fiscal del año 2024, no toman nota del presupuesto real, es decir, el que finalmente el Ministerio de Hacienda asigna, y para ello tiene reglas de ejecución presupuestaria como el tema de los programas presupuestarios, sus partidas y subpartidas y las prioridades de ejecución, pero también tienen reglas, como por ejemplo en la prohibición de la creación de plazas, donde le indican al MEP que tiene mil plazas sin nombrar pero tampoco le permiten cambiar las plazas o recargos por plazas que sean realmente necesarias, y finalmente lo que popularmente se llaman barridas, que no es otra cosa, que ante eventuales emergencias o insuficiencia de recursos, el Ministerio de Hacienda puede indicarle al MEP que no le estará girando los recursos destinados.

Uso eficiente de los recursos. Los recursos no deben entenderse únicamente como recursos económicos, se deben entender como todos aquellos elementos que permiten la ejecución de los proyectos. Es decir, el recurso humano, la infraestructura física, las plataformas tecnológicas, los recursos económicos, la normativa (actualizada), las posibles cooperaciones entre instituciones estatales, entre entes cooperantes e incluso entre países.

Entendiendo que el traslado del presupuesto a las Universidades públicas siempre se debe realizar, resulta necesario que ambos tengan retribuciones hacia la educación mediante cooperaciones.

En cuanto al tema de la ejecución de la partida destinada al pago de salarios, se debe realizar un eficiente proceso de contratación o nombramiento de docentes, eliminar los 200 días lectivos para que los docentes puedan obtener su nombramiento antes del inicio del curso lectivo, variar el sistema de lecciones por el sistema de plazas, utilizar a los docentes reubicados para diferentes actividades como cubrir temporalmente a los docentes que se ausenten, dar apoyos o asesorías a los docentes de aula, dar lecciones virtuales, según su especialidad, eliminar la posibilidad de ofertar a los docentes a todo el país, pasando a un sistema regionalizado de oferta de trabajo de los docentes según su lugar de residencia, logrando con todo lo anterior, mayor estabilidad de la planilla, reducir la probabilidad de error en el pago, reducir el número de las incapacidades y sustituciones que se generan año con año al inicio del curso lectivo, reducir el pago de las sumas giradas de más y por supuesto, dar continuidad al servicio educativo. También debe valorarse la eventual eliminación de ofertas educativas, la variación del sistema de escuelas unidocentes y escuelas 1, de tal manera que los recursos disponibles puedan ser enfocados más en los estudiantes y menos en los procesos burocráticos, que en otro momento estaré ahondando.

En cuanto a la ejecución presupuestaria, resulta indispensable reducir los programas presupuestarios para que sean asumidos según sus competencias, por el de gastos operativos, infraestructura tecnológica, infraestructura física, y programas educativos, (que incluya lo referente a programas de equidad, programas educativos y gestión y evaluación de la calidad), de tal forma que los programas puedan gestionar los recursos de la manera más sencilla y expedita, lo que implica buscar una forma diferente de establecer las prioridades de compras, para que todas las necesidades puedan cubrirse año a año e incluso se pueda realizar una programación con una visión país, mediante políticas de Estado. Asimismo, se debe diferenciar los excedentes de las subejecuciones, para que cuando haya excedentes, producto de una buena gestión administrativa, se puedan utilizar los recursos para otros proyectos, ya sea durante el año de ejecución o para el año siguiente.

Eliminar las trabas en las normas presupuestarias, para que la ejecución del presupuesto sea más responsabilidad del MEP y de los más ministerios, como el Ministerio de Seguridad Pública para compras de equipos e incluso por el OIJ, que recientemente no pudo utilizar recursos ya asignados para la construcción de un edificio propio.

Finalmente, se deben establecer reglas claras al Ministerio de Hacienda, a efecto de que se encuentren obligados a girar todos los recursos establecidos por la Ley de Presupuesto Nacional, salvo situaciones de emergencia debidamente decretada, so pena de la comisión del delito de prevaricato.

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