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El proyecto de ley 23.588: algunas breves observaciones

» Por Nicolas Boeglin - Profesor de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica (UCR)

En la Gaceta Oficial de Costa Rica del 30 de marzo del 2023, se publicó el Proyecto de Ley 23.588 (véase enlace, en pp.2-7): se denomina “Ley para el reconocimiento y protección de las personas defensoras de derechos humanos y defensoras del medio ambiente”. La lectura pormenorizada de este texto denota algunas carencias y omisiones graves que evidencian la premura con la cual fue redactado.

Ello no debe considerarse como un hecho aislado: como ya viene siendo costumbre con la Asamblea Legislativa en estos últimos tiempos, algunos proyectos de ley parecieran ser formulados de una forma tan precipitada, que se elaboran sin mayores consultas con entidades abocadas al ámbito que se pretende regular.

Una fundamentación bastante débil

La lógica indica que antes de elaborar un proyecto de ley, existe una fase previa de consultas. Al parecer o no se hizo, o bien, se hizo con un grupo tan reducido de entidades abocadas a esta temática y de profesionales conocedores de esta temática, que muy pocos saben quiénes son. Dada la amplia y compleja problemática a la que se pretende dar respuesta con el proyecto de ley 23.588, plantea interrogantes muy válidas el hecho que no se haya hecho ninguna consulta, o bien; que haya sido a un grupo muy pequeño de entidades y personas, o bien; que fue tal la premura para presentarlo, que se obviaron lo que consideramos las etapas básicas que requiere todo proyecto de ley de previo a su formulación.

Esta consulta a la que referimos hubiera sin lugar a duda permitido imprimir a esta propuesta un enfoque mucho más integral y abarcar los muy diversos aspectos de la problemática que se pretende resolver mediante una nueva legislación. En el caso del proyecto de ley 23.588, nada aparece sobre las acciones penales por presunta difamación  – acompañadas de acciones civiles resarcitorias con montos millonarios – que una y otra vez terminan desestimadas o archivadas por parte de los tribunales penales costarricenses. Una reforma al código penal permitiría que no puedan ser usadas con tanta facilidad. Estas acciones penales se presentan con una clara intención velada: la de infundir temor a una persona en Costa Rica, a su entorno más cercano, y la de perjudicar su labor de defensa y de denuncia durante los largos años que dura el procedimiento ante el sistema judicial costarricense.

Nada tampoco aparece en este proyecto de ley 23.588 sobre las garantías a la libertad de expresión que se extienden a los defensores ambientales y a todo defensor de derechos humanos: al respecto, en una  sentencia del 2022 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las acciones penales sufridas por un reconocido ambientalista chileno, se lee (en su párrafo 100) algo que debió inspirar a los autores de este proyecto de ley 23.588:

“la Corte considera que el respeto y garantía de la libertad de expresión en asuntos ambientales es un elemento esencial para asegurar la participación de la ciudadanía en los procesos relativos a dichos asuntos y, con ella, el fortalecimiento del sistema democrático a través de la vigencia del principio de democracia ambiental”.

Por cierto, la expresión “participación ciudadana en materia ambiental”, que existe en un sinnúmero de regulaciones en Costa Rica y de sentencias de la Sala Constitucional (véase por ejemplo esta sentencia del 2012, y los desarrollos que en ella se lee en el párrafo V titulado “Sobre la participación ciudadana en los asuntos ambientales “), constituye una sólida base para asentar la necesaria protección de quienes defienden el ambiente: se trata de una expresión que no encuentra mayor referencia en el proyecto de ley. Esta omisión nos parece bastante notoria, por lo que nos permitimos desde ya plantear la siguiente pregunta: ¿tendrán algún tipo de problema con la participación ciudadana en materia ambiental los autores del proyecto de ley 23.588?

Nada tampoco aparece en el proyecto de ley 23.588 sobre la imperiosa necesidad de dotar al Estado costarricense de un cuerpo de investigadores altamente especializado para investigar debidamente hechos en los que se atenta contra la vida de personas que denuncian o defienden derechos humanos en Costa Rica. La indignante impunidad que rodea una larga serie de asesinatos o de amenazas contra personas que defienden el ambiente en Costa Rica, evidencia que el aparato estatal no sabe (o…¿no quiere saber?) cómo se investigan este tipo de hechos. En este proyecto de ley  tampoco aparece alguna disposición sobre la necesidad de tipificar penalmente la incitación al odio en contra de los ambientalistas.

De manera que los autores de esta propuesta de ley, al parecer poco familiarizados con la temática, conozcan un poco mejor el abanico de “técnicas” para amedrentar a un colectivo de personas que claman por sus derechos, y que va desde amenazas e intimidaciones de todo tipo, a intentos de estigmatización y de campañas de desprestigio, pasando por acciones penales por presunta difamación y por incitación al odio que diversos sectores lanzan contra quienes defienden derechos humanos en distintas partes del mundo, los referimos a este informe de la ONG Amnistía Internacional  y a este otro informe de la UICN sobre los derechos de las personas que defienden el ambiente. Leyéndolo con un poco de detenimiento, estamos seguros que se percatarán que la Defensoría de los Habitantes no es la entidad estatal más indicada en Costa Rica para proteger eficazmente a los defensores de derechos humanos, tal como lo pretende de forma errónea este proyecto de ley.

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Desde su mismo título, se evidencia que los autores del proyecto de ley 23.588 ignoran varias cosas que consideramos bastante básicas y que a continuación detallaremos.

Desde 1995, la legislación costarricense no usa el término español de “medio ambiente”, sino el de “ambiente”, como la misma LOA (y no LOMA) por las siglas de: Ley Orgánica del Ambiente (véase texto completo). Si el planeta es uno, si la Tierra es una, no hay razón para usar el término de “medio” al referirse al ambiente que utilizan nuestros colegas en España.  Sorprende que los autores costarricenses de este proyecto de ley ignoren los términos usados en Costa Rica para referirse al “ambiente” en la misma normativa nacional. El mismo artículo de la Constitución Política desde 1994 contempla un artículo que no emplea el término de “medio ambiente” sino que se lee de la siguiente manera: ”Artículo 50. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”.

Desde el 2018, un tratado regional que buscar proteger a quienes defienden el ambiente (usando el término “ambiente “ o “ambientales” y no “medio ambiente” o medioambientales”…) consagra una expresión muy precisa que engloba a defensores de los derechos humanos y defensores del ambiente. Se trata de la expresión “defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales”, tal como la encontramos plasmada en el Artículo 9 del Acuerdo de Escazú (véase texto completo). Dicho sea de paso, resulta notoria la total omisión a toda referencia al Acuerdo de Escazú por parte de los autores costarricenses de este proyecto de ley. Esta omisión confirma (para algunos de nosotros) la sospecha que tenemos: muchos en Costa Rica, desde la misma Asamblea Legislativa (pero también desde el Poder Ejecutivo y desde otros espacios),  opinan sobre el Acuerdo de Escazú  – usualmente en contra – sin tan siquiera habérselo leído. Cabe añadir que la propuesta original de incorporar en el futuro Acuerdo de Escazú una disposición sobre las personas que defienden el ambiente se debió a una iniciativa conjunta de Chile, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Perú (véase texto). De manera a conocer mejor la problemática que enfrentan los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales, referimos al informe del Primer Foro realizado en noviembre del 2022 en Quito, Ecuador, bajo los auspicios de la CEPAL (véase texto).

Dada la falta de conocimiento en la materia, es muy probable que los autores de este proyecto de ley ignoran  también que el Acuerdo de Escazú cuenta con una “Guía de Implementación”, presentada formalmente en abril del 2022 por la CEPAL (disponible aquí). La protección de los defensores del ambiente es una materia sumamente compleja y álgida, y requiere una serie de acciones del Estado para ser eficaz. Desde ya, se recomienda que se lean lo que establece dicha guía de cara a la implementación del Artículo 9 sobre defensores del ambiente (pp.145-52): en efecto, al compararse lo que encontramos en las pp.145-152 con la parte dispositiva del proyecto de ley 23.588, quedan en evidencia los graves vacíos y omisiones que contiene este proyecto de ley.

La mecánica seguida probablemente seguida para llegar a este proyecto de ley

La fundamentación del proyecto de ley 23.588 denota un profundo desconocimiento de la materia objeto de este proyecto de ley. Intentaremos por lo tanto dar una explicación que permita entender cómo es que se pudo llegar a esta  propuesta de ley con semejante formulación y redacción.

Al parecer, ante muy poco tiempo para elaborarlo, se usó un modelo de texto del 2016 sugerido en un fascículo de una reunión internacional auspiciada por Naciones Unidas (“Ley Modelo para el Reconocimiento y la Protección de las personas defensoras de Derechos Humanos” – véase texto completo  y que se cita en la página 1 ) y luego se añadió de manera precipitada por parte de los autores de este proyecto, la expresión “y defensoras del medio ambiente”, con los correspondientes añadidos que encontramos en los artículos 1 a 21 de la parte dispositiva así como en los artículos 22 (reforma la Ley que crea la Defensoría de los Habitantes) y 23 (reforma al Código Penal).

A diferencia de lo que propone de manera bastante restrictiva el Artículo 3 en cuanto a definiciones, remitimos a lo dictaminado por la Corte Interamericana  de Derechos Humanos sobre la definición de las personas que se dedican a la defensa ambiental:

“”71. La definición de la categoría de defensoras o defensores de derechos humanos es amplia y flexible debido a la propia naturaleza de esta actividad. Por ello, cualquier persona que realice una actividad de promoción y defensa de algún derecho humano, y se autodenomine como tal o tenga reconocimiento social de su defensa, deberá ser considerada como persona defensora. En esta categoría se incluyen, por supuesto, los defensores ambientales, también llamados defensores de derechos humanos ambientales o defensores de derechos humanos en asuntos ambientales” (véase texto completo de la sentencia de la Corte IDH, caso Baraona Bray c. Chile, sentencia del 24/11/2022).

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La simple lectura del precitado Artículo 9 del Acuerdo de Escazú (véase enlace a su texto) hubiera de igual manera ayudado notoriamente a los autores de este proyecto de ley a usar los términos modernos con los que se define a una persona defensora de derechos humanos en asuntos ambientales.

De algunas omisiones notables sobre asesinatos de ambientalistas ocurridos en Costa Rica

Dicho sea de paso, encontramos en la fundamentación de este proyecto de ley una cita al caso de Jeanette Kawas Fernández contra Honduras, ambientalista hondureña asesinada en febrero de 1995 en Honduras, y cuyo asesinato dio pie para una importante sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en abril del 2009 (véase texto completo). Se omite toda referencia al hecho que en diciembre de 1994 y en febrero del 1995 aparecieron los cuerpos sin vida de 4 ambientalistas costarricenses en misma la capital costarricense, tres en una casa incendiada en Moravia y el cuerpo del cuarto integrante en un parque de la Uruca. El denominado “caso AECO” nunca dio pie a ninguna sanción. En 1999 la Procuraduría General de la República (PGR) consideró – de una manera que nos parece sumamente cuestionable y cuestionada-  que:

1.- De acuerdo con las autopsias realizadas y las investigaciones por muerte de los señores Oscar Fallas Baldí, María del Mar Cordero Fernández y Jaime Bustamante Montaño, la muerte de éstos se debió un incendio accidental.

2.- De acuerdo con la autopsia e investigación de la muerte de David Maradiaga Cruz, su muerte se debió a causas naturales” (véase texto completo del dictamen de la PGR – conclusiones -).

A casi 30 años de ocurridos estos lamentables hechos, el Estado costarricense no ha querido llevar a cabo una investigación sobre estas 4 muertes que permita identificar y sancionar a  los autores de estos cuatro asesinatos, con muy probablemente dos tipos de autores: los ejecutantes y los autores intelectuales, siendo los primeros comanditados por sectores económicos afectados por la labor de denuncia de estos ambientalistas.

Cada mes de diciembre, algunos universitarios y activistas buscan mantener vivo el recuerdo de estas cuatro muertes que oficialmente el Estado costarricense considera, para tres de ellas, “accidental” y la cuarta como “natural”: véase por ejemplo este artículo de nuestro colega Mauricio Álvarez y la publicación presentada en diciembre del 2020 sobre la larga lista de personas que, además de los cuatro ambientalistas precitados,  han perdido la vida en Costa Rica en defensa del ambiente y que se titula: “Una memoria que se transforma en lucha: 30 años de criminalización del movimiento ecologista en Costa Rica” . Dicho sea de paso,  ninguna mención se hace a esta valiosa recopilación presentada en el 2020 que podría ser de gran utilidad a la hora de pensar en elaborar una normativa eficaz para para proteger a quienes defienden el ambiente en Costa Rica.

No incluir ninguna referencia al doloroso caso de AECO resulta ser una omisión que se añade a la omisión de otro caso, mucho más reciente: en efecto, no encontramos ninguna mención al asesinato más reciente ocurrido el 31 de mayo del 2013 en Playa Moin de Jairo Mora Sandoval en el proyecto de ley 23.588. Ello confirma nuevamente el gran desconocimiento por parte de los autores del proyecto de ley 23.588 de lo que se vive en Costa Rica por parte de los defensores del ambiente. Y en particular, sorprende el hecho que no se mencione ninguna de las recomendaciones hechas en su informe por el mismo Relator Especial de Naciones Unidas sobre Ambiente y Derechos Humanos a raíz de su visita a Costa Rica (puntos 54 -57 sobre el caso de Jairo Mora Sandoval y las recomendaciones más generales hechas a Costa Rica en los puntos 67-68). Reproducimos lo que se lee en el informe A/HRC/25/53Add.1 presentado en Naciones Unidas en el 2014, en su  punto 67 y que podría útilmente inspirar a los autores del proyecto de ley 23.588:

“En quinto lugar, en lo que concierne al riesgo de hostigamiento y violencia contra los defensores de los derechos humanos que trabajan en la esfera del medio ambiente, el Experto independiente recomienda a Costa Rica que intensifique aún más sus esfuerzos no solo por responder a las amenazas y los actos de violencia, sino también por prevenir las situaciones que dan lugar a esos problemas. El Experto sugiere a Costa Rica que estudie seriamente la posibilidad de establecer una comisión o un órgano equivalente, con representantes de un amplio abanico de interesados, que tenga el mandato de examinar la historia y la situación actual de los defensores de los derechos humanos que se ocupan de cuestiones ambientales en Costa Rica y de formular recomendaciones sobre la manera más adecuada de mejorar su protección”.

A este respecto, dadas las omisiones de todo tipo que van en aumento conforme se lee este proyecto de ley, nos permitimos plantear las siguientes preguntas: ¿será que ignoran los autores de este proyecto de ley que en el año 2014, se presentó en Naciones Unidas un informe sobre la visita realizada por el Experto Independiente sobre Derechos Humanos y Ambiente? Si es así ¿será que desconocen las diversas conclusiones y recomendaciones formuladas a Costa Rica desde el 2014? Pues si este fuera el caso, no estamos ante un proyecto de ley que busque realmente proteger a alguien en particular en Costa Rica, sino ante algo que se asemeja a una simple maniobra de otra índole.

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Es de notar que pese a estas notables vacios, se citan como únicos casos en Costa Rica registrados, los asesinatos de dos líderes indígenas, Sergio Rojas y Jerhy Rivera, ocurridos en Salitre en marzo del 2019 y en febrero del 2020: al respecto, cabe precisar que la problemática que enfrentan los pueblos indígenas en Costa Rica al verse despojados de sus derechos sobre sus propios territorios es mucho más compleja y ameritaría una legislación particular de cara la protección de sus líderes comunitarios. Por cierto, en su informe del 2022 que tuvimos la oportunidad de comentar, el Relator Especial, a raiz de su visita a Costa Rica, sugirió al Estado costarricense presentar formalmente una disculpa pública a las comunidades indígenas: una recomendación que útilmente podría materializar la Asamblea Legislativa a través de un pronunciamiento – y que a la fecha no se ha hecho.

A la sugerencia anterior quisiéramos añadir otra:  recomendamos que al reiniciarse (algún día) la propuesta de ley sobre autonomía de los territorios indígenas por parte de la Asamblea Legislativa (archivada sin voto en agosto el 2020, dando lugar a una actuación bastante vergonzosa dentro de la misma Asamblea Legislativa que las comunidades indígenas denominan desde entonces “la arrastrada”), se incorporen debidamente medidas legales para proteger a líderes indígenas que defienden los derechos de sus comunidades y prevenir actos de intimidación en su contra. Tuvimos la oportunidad en el 2020, al conmemorarse los 10 años de aquella triste noche, de analizar la deuda histórica que acumula Costa Rica con los derechos de las poblaciones indígenas.

Conclusión

Una fundamentación de un proyecto de ley tan pobre, careciendo de tantos elementos básicos, nos permite afirmar que resulta absolutamente falaz sostener, como se lee, que este proyecto de ley  “busca constituirse como un instrumento del ordenamiento jurídico costarricense para proteger y reconocer los derechos fundamentales de las personas defensoras de los derechos humanos y defensoras del medio ambiente, con base en los estándares dictados por la normativa, declaraciones y jurisprudencia internacional en la materia”.

Una fundamentación tan poco sólida y tan desactualizada, unas omisiones tan desconcertantes, solo pueden dar pie a una parte dispositiva que mantenga estas características, por lo que desde ya se sugiere modestamente a los autores de esta propuesta lo siguiente:

– 1) que actualicen sus conocimientos en la materia;

-2) que pidan asesoría de colectivos de derechos humanos y de ambientalistas costarricenses que conocen de las limitaciones del ordenamiento jurídico y de personas que han sufrido intimidaciones, amenazas en los últimos 30 años, y;

3) que busquen, desde el sector académico, la manera de pedir la asesoría a los diversos expertos y juristas con los que cuenta Costa Rica en esta precisa materia.

Todo ello en aras de garantizarse que se elaborará una verdadera propuesta de normativa, protectora de los derechos de quienes defienden el ambiente en Costa Rica  y esta vez sí,  “con base en los estándares dictados por la normativa, declaraciones y jurisprudencia internacional en la materia”.

Como un pequeño detalle que puede explicar el origen de tan súbito interés en esta compleja temática, concluiremos con la siguiente idea: dado que el Acuerdo de Escazú fue formalmente archivado por la Asamblea Legislativa el 1ero de febrero del 2023 y que este proyecto de ley fue puesto a circular en la corriente legislativa el 27 de febrero del 2023 según se desprende de su ficha técnica, el proyecto de Ley 23.588 puede entenderse como un intento (algo burdo) de remediar ante la opinión pública nacional e internacional lo tristemente irremediable.

Esta sencilla relación de fechas permite entender mucho mejor la premura con la que se ha elaborado este proyecto de ley 23.588.

Los artículos de opinión aquí publicados no reflejan necesariamente la posición editorial de EL MUNDO. Cualquier persona interesada en publicar un artículo de opinión en este medio puede hacerlo, enviando el texto con nombre completo, foto en PDF de la cédula de identidad por ambos lados y número de teléfono al correo redaccion@elmundo.cr, o elmundocr@gmail.com.

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