La Corte IDH ha sido generosa en sus sentencias sobre el artículo 23.1 de la Convención Americana, que por un lado tutela ampliamente los derechos políticos humanos y las oportunidades reales para ejercerlos, y por el otro, restringe la abusiva discrecionalidad en su interpretación cuando conlleve límites absurdos a la participación democrática como expresión de libertad.
Por ejemplo, en el caso López Mendoza Vrs Venezuela (2011), esa Corte recordó que es inherente a las personas: participar en la dirección de los asuntos públicos, votar y ser elegidas en procesos electorales internos y externos íntegros, acceder realmente a las funciones públicas derivadas de un puesto popularmente electo, así como rendir cuentas de ellas.
Tales derechos fundamentales deben ser garantizados en condiciones de igualdad por el Estado, que además adoptaría medidas positivas cuando se vean seriamente amenazados. Sus limitaciones solo obedecerían a calificadas excepciones, al estar de por medio la vida en democracia y su profundización (art. 23.2 de la Convención).
En nuestro país para proteger el sufragio como núcleo de participación en las elecciones, el constituyente dispuso un control de actuación en el artículo 95.3 constitucional, y un deber de legislar para garantizar efectivamente entre otros, la “…imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas…”. El legislador pensó que esa garantía para la equidad podía desarrollarse en el Código Electoral y la introdujo como prohibición, actualmente prevista en el artículo 146.
En efecto, esa norma se invoca para acusar ante el TSE los casos de presunta beligerancia política. Según su primer párrafo, los empleados públicos no pueden dedicarse a asuntos político-electorales durante la jornada de trabajo, ni usar su puesto, autoridad y poder (recursos) para beneficiar a un partido o sus candidaturas.
El segundo párrafo es una lista de las autoridades a las que esa prohibición alcanza con mayor fuerza, impidiéndoles: cualquier intención de parcialidad a favor o en contra de agrupaciones partidarias y sus aspirantes en contextos de campaña, de efectiva incitación a votar o no por estos, e intervención en cuestiones electorales prohibidas. Estas acciones deben acreditarse fehacientemente conforme a los principios de legalidad y tipicidad.
La lista resumida va así: Presidencia, Vicepresidencias, ministros y viceministros, miembros del servicio exterior, contralora y subcontralor generales, defensora y adjunto, procurador y adjunto generales, presidencias ejecutivas, miembros de juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes, subgerentes de autónomas y todo ente público; además, quienes por otras leyes estén impedidos de intervenir en temas político- partidistas.
Esos funcionarios solo podrán votar el día de las elecciones, y de comprobar el TSE -sin lugar a dudas- que han sido políticamente beligerantes, se expondrían a destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos. Ahora, tratándose de algún tipo de entidades autónomas, ¿qué pasaría si alguno de sus directores, gerente, subgerente o jefatura estando con licencia sin goce salarial, decide meterse en procesos internos de las agrupaciones partidarias, y resulta electo en una de sus estructuras? Para responder esto, al menos hay que aclarar la naturaleza y alcance de dichas licencias.
Habitualmente, se ha entendido que esos permisos originan una suspensión de la relación de empleo -por acuerdo de partes- durante un periodo determinado y renovable, pero que no afecta la estabilidad del nombramiento que se tenga. Esta situación causa que el servidor público no esté obligado a trabajar, porque tampoco tiene derecho a recibir salario, pero no constituye un cese de dicha relación.
Los patronos otorgan a los empleados licencias considerando su razonabilidad y duración; incluso, la persona puede desempeñarse en otra institución pública porque el Estado es patrono único, siempre que el ejercicio del nuevo cargo no involucre un conflicto de interés con la Administración, que comprometa la probidad e imparcialidad como sucedería con la beligerancia.
Al abordar este tema y con fundamento en jurisprudencia de la Sala Segunda -que resuelve en última instancia los asuntos laborales del país- el TSE en su resolución No. 5460-E6-2015, reafirmó que las licencias no eliminan ni atenúan la prohibición del artículo 146 electoral, y en lo que interesa señaló: “…el permiso o licencia sin goce de salario, al no extinguir la relación laboral existente entre el empleado y el patrono, tampoco elimina la condición de funcionario público…”. (Resaltado propio).
Es decir, el impedimento del numeral 146 solo desaparecería con la renuncia que el empleado público haga del cargo afectado, antes de participar en una asamblea partidista y resultar electo, pues de lo contrario se entendería “vivo” el contrato de trabajo por el puesto con prohibición, afectando después la inscripción de la designación o propiciando su anulación. Véanse, entre otros fallos del TSE, los No: 568-E-2005, 2357-E- 2006, 1476-E-2007, y más recientemente el No. 1421-E6-2025.
Concluyendo, la resolución de esos casos que se tramiten como beligerancia política, en atención a la jurisprudencia de la Corte IDH, consideraría al menos un “test” de razonabilidad y proporcionalidad constitucional, que valoraría si la renuncia al cargo con prohibición, desaparece la eventual incompatibilidad cuando se concretó la elección interna, aspecto crucial para las agrupaciones partidistas que pretendan consolidar sus estructuras y registro.