El debate alrededor del Expediente 23.414, denominado de manera oficial como la Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional y apodado por sus detractores como el “Proyecto Apagón”, se encuentra atrapado en un falso dilema que ha caracterizado históricamente las discusiones de política pública en Costa Rica.
Por un lado, se defiende una apertura de mercado bajo la premisa de que la competencia generará eficiencias automáticas y atracción de capital; por el otro, se advierte que cualquier alteración al modelo integrado del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) conducirá irremediablemente al desmantelamiento del Estado social de derecho y al encarecimiento de las tarifas residenciales.
Esta polarización paraliza las reformas estructurales que el país requiere para enfrentar desafíos inminentes como la electromovilidad, la descentralización de la matriz mediante la generación distribuida y la vulnerabilidad climática acentuada por fenómenos como “El Niño”. Sin embargo, Costa Rica ya resolvió con éxito una encrucijada idéntica en su historia reciente, aunque en un área distinta.
Durante el proceso de apertura del mercado de seguros en 2008, que se derivó de los compromisos del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, se demostró que es posible pasar de un monopolio estatal a un entorno competitivo sin destruir el valor social de la institución pública y sin desproteger a los sectores vulnerables.
Aplicar las lecciones institucionales de la reforma de seguros al sector eléctrico ofrece un punto medio viable para destrabar la negociación legislativa, transformando el polémico Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional (ECOSEN) en un árbitro de alta confianza, similar a lo que representa la Superintendencia General de Seguros (SUGESE).
En aquel momento, cuando se discutía la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, los augurios de la oposición política y los sindicatos apuntaban a la quiebra inminente del Instituto Nacional de Seguros (INS) y a la desprotección de los trabajadores ante la llegada de corporaciones transnacionales. La realidad demostró lo contrario. El INS no solo sobrevivió, sino que se modernizó, retuvo la mayor parte del mercado y continuó generando utilidades que financian servicios esenciales como el Benemérito Cuerpo de Bomberos.
El éxito del modelo de seguros se enfocó en tres pilares que hoy se omiten en el debate eléctrico:
- Fortalecimiento en lugar de debilitamiento: La legislación de 2008 no le quitó herramientas al INS; le otorgó mayor flexibilidad corporativa y de contratación para que pudiera competir en igualdad de condiciones en un mercado abierto.
- Gradualidad y amortización: Se establecieron periodos de transición y reglas claras de supervisión que impidieron una descapitalización abrupta del operador histórico.
- Resguardo de la rentabilidad social: Regímenes de alta sensibilidad humana, como el seguro de Riesgos del Trabajo o el Seguro Obligatorio de Automóviles (SOA), se mantuvieron rígidamente regulados bajo estándares que priorizan la cobertura universal sobre la rentabilidad financiera.
Ahora bien, en el Expediente 23.414, en su redacción actual, se comete el error metodológico de intentar introducir competencia restándole capacidades estratégicas al ICE; como, por ejemplo, la planificación a largo plazo y la operación directa de la red a través de la División de Operación y Control del Sistema Eléctrico (DOCSE), en lugar de dotar al Instituto de las herramientas de agilidad necesarias para competir y liderar la transición energética.
El principal punto de discordia del proyecto eléctrico es la creación de ECOSEN como un ente independiente que asumiría el control operativo del sistema. Los sectores laborales y opositores políticos perciben esto como una extracción del “cerebro” del ICE para ponerlo al servicio de intereses privados, aumentando el riesgo de desabastecimiento. Los sectores empresariales, por su parte, argumentan que, si el ICE sigue controlando el despacho de energía, actuará como juez y parte, bloqueando la generación privada competitiva.
La solución intermedia exige redefinir la naturaleza de ECOSEN, por lo que no debe ser concebido como un operador comercial encubierto ni como un vehículo de privatización, sino como una Superintendencia Técnica de Alta Regulación, inspirada en el diseño institucional de la SUGESE.
Un “ECOSEN estilo SUGESE” operaría bajo las siguientes condiciones de consenso:
- Separación entre Supervisión e Ingeniería Operativa
En el mercado de seguros, la SUGESE vigila que las reglas se cumplan, pero no administra las pólizas particulares de las empresas. En el sector eléctrico, se puede optar por mantener la infraestructura física y el personal de alta ingeniería del DOCSE dentro de la estructura corporativa del ICE, aprovechando su experiencia acumulada, pero subordinando sus decisiones de despacho a las auditorías y normativas estrictas e independientes dictadas por ECOSEN. De este modo, se garantiza a los privados un trato neutral y técnico, mientras se preserva la integridad del equipo humano y tecnológico que sostiene la red.
- Mandato Legal de Cobertura Universal y No Discriminación
Así como la SUGESE supervisa que ninguna aseguradora precarice las coberturas de salud o accidentes de trabajo para maximizar ganancias, la ley de creación de ECOSEN debe establecer de forma taxativa que la energía eléctrica es un servicio público estratégico y un derecho habilitante para el desarrollo humano. Cualquier modelo de subasta o contrato mayorista que ponga en riesgo la continuidad del fluido eléctrico en zonas aisladas o de menor densidad poblacional sería ilegal, otorgando al regulador la potestad de intervenir el mercado para corregir distorsiones.
- El Blindaje contra el “Descremado” y el Resguardo de la Solidaridad
El mayor peligro real que presenta la apertura del mercado eléctrico es el fenómeno conocido como “descremado del mercado” (market skimming). En un entorno liberalizado sin salvaguardas, los generadores privados compiten agresivamente por capturar a los clientes más atractivos, las grandes industrias, zonas francas y comercios de alto consumo. Si el ICE pierde estos clientes, que representan el grueso de sus ingresos comerciales, su base financiera se erosiona significativamente.
El problema radica en que los costos de mantener las líneas de transmisión nacional, las subestaciones y las redes de distribución rural siguen siendo los mismos. El modelo costarricense se sostiene gracias a los subsidios cruzados, la rentabilidad obtenida en los sectores de alto consumo permite financiar las tarifas residenciales de las familias vulnerables y llevar electricidad a los rincones más alejados del país, donde la inversión nunca se recuperaría bajo criterios de rentabilidad privada.
Para resolver esto, la negociación del punto medio debe incorporar los mecanismos de compensación que ya operan en el sector de seguros:
Estructura del Mecanismo de Solidaridad Energética
| [Mercado Eléctrico Mayorista]
• Consumidores Industriales y Privados • Generación y Comercialización Abierta |
| ▼
(Aporte Obligatorio) |
| [Canon o Peaje de Solidaridad Energética] |
| ▼
(Financiamiento) |
| [Fideicomiso de Electrificación Rural y Subsidio Residencial] |
| ▼
(Garantía) |
| [Protección de Poblaciones Vulnerables (Acceso Universal)] |
- El Peaje de Solidaridad Energética: Ningún actor privado debería poder comercializar energía utilizando la infraestructura del Estado de forma gratuita o subvalorada. El proyecto de ley debe instituir un canon o peaje solidario obligatorio para todo generador o comercializador privado que participe en el mercado mayorista.
- Fondo de Compensación Exclusivo: Los recursos recaudados a través de este peaje no ingresarían a la caja única del Estado, sino a un fideicomiso específico administrado bajo la supervisión de ECOSEN. Este fondo se destinaría exclusivamente a cofinanciar la operación de las redes rurales del ICE y de las cooperativas de electrificación (como las de la zona de San Carlos o Los Santos), asegurando que el costo de la transición tecnológica no lo paguen las familias de menores ingresos en sus recibos mensuales.
Con este diseño, el sector privado obtiene el espacio para invertir y dinamizar la generación de energía limpia necesaria para el crecimiento industrial, pero internaliza el costo social del modelo solidario costarricense como parte de sus reglas de operación.
Además, otra debilidad crítica identificada en el Expediente 23.414 es el traslado total de la planificación de la matriz energética de largo plazo hacia el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Si bien la rectoría política debe emanar del Poder Ejecutivo, centralizar la planificación de ingeniería en un ministerio introduce el riesgo de la discontinuidad gubernamental. Las inversiones en generación eléctrica (represas, campos geotérmicos o parques eólicos a gran escala) requieren horizontes de planificación de 20 a 30 años; los ciclos políticos en Costa Rica cambian cada cuatro.
El punto medio en este apartado exige un modelo de planificación convexa o compartida. Se puede proponer la creación de un Consejo Nacional de Expansión Energética, donde el MINAE defina los objetivos de política pública nacional (por ejemplo, metas de descarbonización o cuotas de penetración de nuevas tecnologías), pero el diseño técnico, la viabilidad de la red y el Plan de Expansión de la Generación sigan siendo elaborados por el brazo de ingeniería del ICE. De este modo, se acata la directriz política del gobierno de turno, pero se blinda la ejecución técnica contra las ocurrencias electorales de corto plazo.
Costa Rica no debe postergar indefinidamente la modernización de su sector eléctrico. Las rigideces financieras actuales del Estado limitan la capacidad de endeudamiento del ICE para construir por sí solo toda la infraestructura que demandará la economía del futuro. Negar la necesidad de incorporar inversión privada de forma más ágil es ignorar la realidad macroeconómica del país.
Sin embargo, abrazar una propuesta que desarticule la gobernanza del sistema eléctrico y debilite la robustez del ICE bajo la promesa de una competencia perfecta es un riesgo técnico que un país sin fuentes fósiles propias no puede permitirse.
La electricidad, a diferencia de otros mercados, se consume en el mismo instante en que se produce; un error en el diseño de la transición institucional no se traduce en pérdidas financieras recuperables, sino en un apagón real de la actividad productiva y cotidiana.
El camino del medio, ensayado ya con éxito en la apertura de seguros, demuestra que la regulación estricta, la gradualidad, los peajes solidarios y el respeto a la memoria técnica de las instituciones públicas constituyen la fórmula costarricense para resolver los dilemas del desarrollo. Rediseñar el proyecto de ley para dotar a ECOSEN del rol de una superintendencia protectora y mantener al ICE como el ancla de ingeniería del país permitiría alcanzar el consenso político necesario, garantizando la eficiencia que exige el sector productivo sin apagar la luz de la equidad social.