Posiblemente, sean las Municipalidades las instituciones del Estado con más incidencia sobre la cotidianidad de un (a) ciudadano (a) de carne y hueso.
Sus decisiones están presentes en un sinfín de situaciones: desde el otorgamiento o denegatoria de una patente comercial, avalúo de propiedades para efectos fiscales, cobro del impuesto sobre bienes inmuebles, visado de un plano catastrado para segregación, certificado de uso de suelo, otorgamiento o no de permiso o licencia de construcción, clausura de obra, orden de derribo por edificación ilegal, otorgamiento o no de concesión en Zona Marítima Terrestre, hasta la simple autorización para colocar agujas o casetas de seguridad en las entradas a residenciales.
Todas estas decisiones, que se materializan por medio de actos administrativos son dictadas por las Municipalidades, y según lo que resuelvan pueden ser desfavorables para los intereses de los administrados, de ahí que resulte esencial conocer como funciona la apelación, o dicho en términos más exactos, la impugnación, en los procedimientos administrativos municipales, máxime si consideramos que en estos procesos no se requiere contar con el acompañamiento de un abogado (a).
La impugnación de las resoluciones que dictan los Gobiernos Locales es relativamente compleja debido a 3 factores:
- A partir del Código Municipal vigente, de 1998, los Gobiernos Municipales están conformados por dos órganos con autonomía administrativa entre sí. Por un lado, la Alcaldía a cargo del alcalde, y, por otro lado, el Concejo Municipal integrado por los regidores. Entre ambos órganos no existe una relación de jerarquía. Esto significa que ni el alcalde está subordinado al Concejo, ni este último al primero. Situación que, si se daba con el derogado Código Municipal de 1970, en donde el Ejecutivo Municipal (hoy alcalde) estaba sujeto al Concejo.
Cada uno de estos órganos tienen a su vez órganos subordinados a ellos. La Alcaldía tiene bajo su jerarquía la mayoría de los departamentos y unidades de las Municipalidades, como por ejemplo, los departamentos de cobro administrativo, patentes, planificación y control urbano, etc. Mientras que el Concejo tiene a su cargo la Secretaría, las Comisiones y la Auditoría Interna.
Lo que resuelva un órgano subordinado a la Alcaldía lo conoce en apelación el alcalde. Lo que resuelva un órgano sujeto al Concejo lo conoce en apelación el Concejo.
Por su parte, lo que disponga el alcalde no tiene apelación ante el Concejo, y lo mismo sucede a la inversa.
De ahí la relevancia de conocer, a efectos de impugnar, si el órgano que resuelve un asunto se encuentra subordinado a la Alcaldía o al Concejo.
- En materia municipal existen 5 contralores no jerárquicos de legalidad (mal llamadas jerarquías impropias) que conocen, por regla general, la apelación contra las decisiones que emiten la Alcaldía o el Concejo Municipal. Dichos órganos contralores son: la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, los Juzgados de Trabajo, Tribunal Fiscal Administrativo (TFA), Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y la Contraloría General de la República (CGR).
Desde luego, si solo existiera, por ejemplo, un único contralor no jerárquico, todo sería más simple.
- A todo lo anterior, hay que agregar que, en materia municipal, existe, en principio, un agotamiento preceptivo -obligatorio-, de la vía administrativa, lo cual no sucede con la mayoría de entidades públicas.
El agotamiento preceptivo quiere decir que, para posteriormente poder presentar una demanda contenciosa, a efectos de que un juez de la República anule la resolución desfavorable emitida por el Gobierno Municipal, es necesario haber agotado previamente todas las instancias de impugnación previstas.
El agotamiento de la vía no siempre se tiene realizar ante un contralor no jerárquico, este también se puede dar a lo interno de la Municipalidad, cuando una ley especial así lo dispone. En este sentido, muchas de las leyes de patentes o impuestos municipales prevén agotamiento de la vía ante el alcalde o el Concejo. Por ejemplo, art. 24 Ley de Patentes de Municipalidad de Río Cuarto y art. 9 Ley de Impuestos Municipales de San José.
El agotamiento de la vía en los procedimientos municipales es preceptivo, únicamente, cuando este se debe hacer ante la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, los Juzgados de Trabajo y la Contraloría General de la República.
¿Ante cuál contralor no jerárquico hay que interponer el recurso de apelación?
Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo
Este contralor ejerce de forma genérica la competencia de agotar la vía administrativa en materia de procedimientos municipales, salvo que una norma especial le otorgue la competencia a otro órgano, por ejemplo, al TFA, Juzgado de Trabajo o CGR.
Tiene sustento constitucional derivado del art. 173 de la Constitución Política, de ahí el agotamiento preceptivo ante esta instancia.
Juzgados de Trabajo
El recurso de apelación contra el acto final del alcalde se debe interponer ante los Juzgados de Trabajo, quienes resolverán como órgano administrativo y no jurisdiccional, cuando se esté frente a un procedimiento disciplinario contra un funcionario subordinado a la Alcaldía.
El agotamiento acá es nuevamente preceptivo, derivado del art. 173 CP (Voto 6396-2011 Sala Constitucional).
Los procedimientos disciplinarios contra funcionarios subordinados al Concejo Municipal agotan vía ante la Sección III del TCA.
Ministerio de Ambiente y Energía
El recurso de apelación se interpone ante el MINAE contra las resoluciones que emite el Inspector de Aguas (Juez Cantonal de Aguas) en la resolución de conflictos generados entre particulares con motivo del aprovechamiento del agua.
Su agotamiento es facultativo.
Tribunal Fiscal Administrativo
Este órgano actúa como contralor no jerárquico en materia de avalúos y en algunos casos del impuesto de patente comercial.
En cuanto a los avalúos, conoce el recurso de apelación que se establezca contra lo que decida el Concejo sobre la valoración que realiza la Municipalidad de un bien inmueble en el que le asigna un nuevo valor (art. 19 Ley de Impuesto Bienes Inmuebles). Por ejemplo, cuando la Municipalidad dispone que el valor de la propiedad es de ¢50 millones y no de ¢2 millones, como se había declarado.
Asimismo, conoce en fase recursiva la impugnación contra el avalúo municipal en Zona Marítimo Terrestre para determinar el canon por concepto de concesión (art. 51 Reglamento a Ley ZMT).
En lo que respecta al impuesto de patente comercial, existen leyes de este impuesto, como las de la Municipalidad de Flores y Turrialba, que le asignan la competencia al órgano para conocer la impugnación.
Su agotamiento es igualmente facultativo.
Contraloría General de la República
La CGR conoce el recurso de objeción al cartel y de apelación contra el acto de adjudicación en materia de contratación administrativa, cuando por el monto sea posible.
Resumamos todo lo anterior en un ejemplo práctico:
Al ciudadano X se le notifica una resolución final y desfavorable dictada por un departamento de la Municipalidad de San José, contra dicho acto interpone recurso de revocatoria con apelación en subsidio, el departamento rechaza la revocatoria, y eleva la apelación ante el superior. Si el departamento es un órgano subordinado a la Alcaldía, la apelación la conocerá el alcalde, si estuviera sujeto al Concejo, entonces el Concejo Municipal. Lo que decida el alcalde, o bien el Concejo, tendrá, en principio, recurso de revocatoria, y apelación ante un contralor no jerárquico. Suponiendo que fuera la Sección III del TCA, esta conocería la apelación contra la decisión del alcalde o el Concejo y lo que resuelva da por agotada la vía administrativa.
Así funciona, en términos generales, una impugnación en los procedimientos administrativos municipales. Su innecesaria complejidad se debe en parte a la carencia de sistematicidad que permea a todo nuestro ordenamiento jurídico.
No obstante, su relevancia práctica nos obliga a conocerla y a estudiarla.
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El autor es master en Derecho Administrativo y Regulación Económica de la Goethe-Universität, Frankfurt Alemania.
Socio del Bufete Legalitét Abogados.
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