¿Fue ilegal el acuerdo del gobierno, Román Macaya y los sindicatos?

Como consecuencia del acuerdo de la CCSS representado por el Dr. Román Macaya, con los Sindicatos que estaban en huelga, y en el cual participaron también con su firma el ministro de la Presidencia y el Ministro de Trabajo, se generaron posteriormente una serie de hechos que han derivado en acusaciones penales especialmente para el presidente de la CCSS y en investigaciones en la Asamblea Legislativa. Ese acuerdo tan cuestionado por muchos, debe examinarse en mi opinión en dos ámbitos; el político y el jurídico.

En el aspecto político es relevante que el gobierno y no solo la Presidencia Ejecutiva de la CCSS avalaron lo acordado con su firma y que por tanto el gobierno y su presidente aprobaron lo firmado. Sin embargo, es notable observar como la censura y acusaciones de los medios de prensa, y de cámaras y hasta de algunos ciudadanos se dirigieron esencialmente contra la figura del presidente de la CCSS, lo cual pareciera, sin ánimo de defender al señor Macaya, que no es justo, ni está apegado a los hechos. Políticamente pareciera que hay varios gobiernos dentro del mismo gobierno, porque a pesar que el ministro de la Presidencia, el de Trabajo, y el mismo presidente de la República avalaron lo acordado y firmado, rápidamente la Ministra de Hacienda, y la de Planificación dijeron por su lado, que no estaban de acuerdo con lo acordado, y que lo firmado era ilegal. La pregunta entonces es; ¿quién manda en el Gobierno?  Evidentemente pareciera que es la Ministra de Hacienda, la que se da el lujo de confrontar públicamente al presidente de la República, quien avaló la actuación de los funcionarios de su gobierno y de la CCSS, cuando mediante el acuerdo en mención terminaron con la huelga, que estaba dañando seriamente a la población que requería los servicios de salud. Da la sensación que frente a la Ministra de Hacienda, el presidente es un subordinado, y muestra una importante debilidad como autoridad política.  Aunque la prensa no resalte esa confrontación, políticamente es evidente que esa realidad muestra niveles de fractura del poder a lo interno de la Presidencia de la República, y obviamente dentro del Consejo de Gobierno. En el caso hipotético de que Señor Román Macaya fuese políticamente responsable por ese acuerdo, igual lo debió ser el presidente de la República, y sus ministros de la Presidencia y de Trabajo.

En el ámbito jurídico, el examen de los hechos es más complejo.  Veamos. El 4 de diciembre del año pasado se publica la ley 9635, llamada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Quizás el nombre de esa ley debió haber sido más bien, “Ley de Debilitamiento de la economía, y de empobrecimiento de la mayoría de la población costarricense” Pues bien, en esa ley, en el título III sobre empleo público, no había ningún transitorio, y a pesar de que no existía ningún reglamento de la ley, la misma se aplicaba desde su publicación, en un afán de carrera desmedida.

Con relación a los pluses y anualidades, derivados como porcentaje del salario base, previo a la ley 9635, ésta simplemente estipulaba, que los cálculos de las nuevas anualidades a futuro serían un monto nominal fijo, (artículo 54) y que las anualidades remuneradas a la fecha de entrada de la ley serían aplicadas a futuro y no podrán ser aplicadas en forma retroactiva en perjuicio de los funcionarios o sus derechos patrimoniales. (Artículo 56). Ambos artículos se veían reforzados por el transitorio XXV, en el cual se establece que el salario de los servidores a la entrada en vigencia de la ley no podrá disminuirse, y que se les respetarán los derechos adquiridos. Se concluye hasta aquí, que la orientación de ley, era establecer una política salarial a futuro, respecto a las anualidades y pluses, respetando el principio de irretroactividad en perjuicio, que es de rango constitucional.

Aún con todas las correcciones que deben hacerse en el uso eficiente de los recursos de la CCSS, y de las disconformidades en la forma a menudo hasta arbitraria,  en que la Institución cobra la seguridad social, y en los atrasos patológicos en la  prestación de servicios de salud, es preciso reconocer que fue la  CCSS la primera Institución del Estado que inició la implementación de la ley 9635, precisamente  16 días después de su publicación, haciendo cambios en materia de compensaciones, como la reducción del tope de cesantía de 20 a 8 años, anualidades nuevas como montos nominales fijos,  nuevas normas para la carrera profesional y prohibiciones, y dedicaciones exclusivas, etc.

El 18 de febrero del 2019, más de dos meses después, el Poder Ejecutivo   emite el primer decreto No 41564-MIDEPLAN-H, en el cual el parámetro de cálculo de las anualidades será aplicable a partir de la entrada en vigencia de la ley, en las nuevas anualidades, y que aquellas ya recibidas previo a la entrada de la ley, mantendrán las condiciones en que se otorgaron.  Incluso el considerando IX cita un criterio del Servicio Civil, (N° AJ-OF-013-2019) que establece que las compensaciones por prohibición, incentivos y otras compensaciones deben mantenerse incólumes.

Fue con base en ese primer decreto, y en las disposiciones de una ley, cuya vigencia se dispuso antes de que fuese reglamentada, como debería ser, que la CCSS firmó un acuerdo con representantes sindicales, el 20 de febrero del 2019, respetando el decreto mencionado, la ley, y la opinión jurídica del servicio civil, estableciendo que las futuras anualidades que los trabajadores adquieran después de la vigencia de la ley serían calculadas con un monto nominal fijo.

El 22 de mayo del 2019, sea 6 meses después de la  publicación de la ley,  el Poder Ejecutivo publica un segundo decreto, que es el 41729-MIDEPLAN-H en el cual se cambian las reglas del primer decreto, eso lo llama la Ministra de Hacienda, aclaraciones,  y establece que las anualidades ya recibidas previo a la vigencia de la ley se mantienen en el tiempo como montos fijos, y que si un funcionario asciende de puesto, las anualidades que devengaba antes del ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto a que ascienda. Antes de este decreto un diputado, con fundamento en el primer decreto, había hecho una serie de consultas a la Procuraduría General de la República, que este organismo respondió luego del segundo decreto y con base en lo que éste dispone y no con fundamento en el primer decreto.

Siete meses después de publicada la ley, aparece un tercer decreto ejecutivo, el 31 de julio del 2019, decreto 41807-MIDEPLAN H, que cambia de nuevo las reglas de juego respecto a las anualidades otorgadas previas a la vigencia de la ley.  Establece, por ejemplo, que, si un funcionario es ascendido, ahora las anualidades acumuladas se le revalorizarán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto. Contradictorio, porque con base en este tercer decreto cuando un funcionario asciende, asciende el valor de las anualidades acumuladas, lo cual tiene evidentemente un altísimo costo para la hacienda pública, que sería interesante, por ejemplo, que alguien cuantifique. Pareciera que esta nueva regla se hizo más bien pensando en facilitar los cambios necesarios en los sistemas de pagos para implementar la ley.

Todavía el 14 de agosto del 2019 el Poder Ejecutivo publicó otro decreto, el 41904-MIDEPLAN-H  que cambia las reglas de juego en lo que se refiere a la dedicación exclusiva,  al reconocer ahora los porcentajes de dedicación  exclusiva que regían antes de la entrada en vigencia de la ley 9635, para personas que tienen contrato de ese tipo, con la condición de Bachiller Universitario,  que proceda a modificar esa condición con referencia a un grado de Licenciatura o Superior.

De este breve examen se deduce, que jurídicamente el proceso de creación, y publicación de la ley, con efecto inmediato de vigencia, fue absolutamente atropellado. Ese nivel de carrera alocada por parte de los poderes del Estado no fue una muestra de la mejor técnica jurídica ni política.  Poner en vigencia una ley tan compleja sin que exista un reglamento de la misma, que precise, detalle y complemente la norma, atenta contra la seguridad jurídica de los operadores de la administración que deben ejecutarla como en el caso de la CCSS, y de los administrados que deben obedecerla.  Los 4 decretos que se publicaron contienen cambios, que incluso podrían ser acusados de excesos a las disposiciones y límites contenidos en la ley. El contexto en que se dio el acuerdo posteriormente de la CCSS y del ministro de la Presidencia avalado por el Presidente de la República, en medio de la huelga pasada, tuvo ciertamente un ingrediente de falta de simpleza, de seguridad jurídica y de complejidad normativa, que está enredando cada vez más a la institucionalidad y al país y que debemos luchar para que se acabe.

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