El papel del Estado en la economía
El gasto público está normalmente asociado a la corrección de las ineficiencias de mercado. La cara más visible del gasto público, el gasto social, tiene una amplia gama de beneficios para la sociedad. Por un lado, tal y como explica Dabla-Norris et al. (2015), el gasto social permite que los países tengan un crecimiento económico de base amplia que beneficia a sectores que están fuera de los grupos de mayor poder económico. Al mismo tiempo, el gasto social es una inversión de largo plazo que fomenta la acumulación de capital humano, requisito clave para el crecimiento y el desarrollo económicos.
La intervención del Estado en la economía la podemos ver en tres vertientes diferentes:
- a) Estabilidad macroeconómica.
- b) Equidad distributiva.
- c) Eficiencia en la asignación de recursos productivos.
El gasto público juega un rol importante en los tres ámbitos: ante un desequilibrio, si el gasto puede ajustarse rápidamente, puede suavizar los efectos del ciclo económico. Por otro lado, existe extensa evidencia sobre la capacidad redistributiva del gasto público. La capacidad redistributiva del gasto público es diversa. Se destaca que el gasto social tiene una mayor capacidad de favorecer la equidad. Esto se debe a que sirve para proveer servicios que son recibidos directamente por las personas, como la educación, salud, vivienda y protección social. Además, la dotación de estos servicios contribuye a igualar las opciones de vida que tienen los habitantes de un país, al estar más educados o al tener una vida más saludable y protegida de eventualidades. Es decir, el gasto social tiene influencia directa en la equidad de las condiciones iniciales de la población, o sea en su igualdad de oportunidades. Entre los aspectos fundamentales que influyen en la menor capacidad redistributiva de la política fiscal en la región se encuentran los sistemas de seguridad social que, en América Latina, tienen menor cobertura y benefician en gran proporción a hogares de mayores ingresos, que es el caso contrario a lo que ocurre en los países desarrollados, donde la seguridad social es un instrumento altamente redistributivo, Musgrave y Musgrave (1989).
Estructura del Gasto Público
En el presupuesto del sector público, los gastos se estructuran según una triple clasificación: orgánica, funcional y económica. Esta última atiende a la naturaleza económica del gasto público y presenta la ventaja de especificar en qué partidas y conceptos deben destinarse los créditos presupuestarios de las distintas entidades públicas. A partir de las partidas económicas en las que se descompone el gasto se confeccionan las cuentas públicas que completarán la contabilidad nacional. (López, N. R, 2013)
El presupuesto tiene un rol fundamental como guía para la función pública. Su importancia no sólo radica en su rol como ordenador y regulador del gasto público, sino que el presupuesto es el resultado de procesos de carácter político y técnico que marcan la pauta de todas las actividades futuras del gobierno. En esta sección se describen las funciones, los objetivos y los procesos que conforman el presupuesto.( BID, 2011).
El primero de estos ámbitos implica la armonización de las diferentes posiciones políticas que presentan los agentes involucrados en su elaboración. De este modo, el presupuesto representa el resultado final de un proceso de discusión entre los diversos actores políticos involucrados, los cuales representan a diferentes grupos de la población y tienen diferentes consideraciones con respecto a las prioridades de acción del gobierno. El segundo ámbito comprende un sistema de límites a las posibles actividades del gobierno. Esto último resulta especialmente relevante dado que comúnmente el gobierno no se ve afectado por los límites naturales que el mercado impone sobre el sector privado. El tercer ámbito concierne un espectro de factores económicos entre los cuales se encuentra la priorización del gasto público y el impacto macroeconómico de la actividad gubernamental. Este último ámbito representa el aspecto más técnico de las decisiones dentro del proceso presupuestario. (BID, 2011).
En el cuadro a continuación se encuentra un aporte de la (OCDE) y publicada por la División de Estadísticas de la ONU en la Clasificación de Funciones de las Administraciones Públicas (Cofog, por su sigla en inglés).
Gastos y costos, conceptos y diferencias. Su estructura a nivel empresarial
Las empresas y los gobiernos a lo largo de la historia han gestionado recursos puesto que con diferentes fines su eficiente gestión es parte del motor de las acciones que desarrollan como parte de su gestiòn.
De acuerdo con (SENA, 2014) en primera instancia es necesario diferenciar el concepto gasto del costo, siendo el primero el conjunto de recursos destinados a la distribución o venta de un producto y su administración dentro de los cuales podemos enumerar (sueldos, gastos de oficina, capacitación, papelería, correo y teléfono, gastos de publicidad, transporte, mantenimiento del vehículo, depreciación de los bienes y muebles ) y los costos que se refieren a las erogaciones que se incluyen para producir un bien o un servicio dentro de los cuales tenemos ( mano de obra, materias primas, fletes, daños y reclamos) que a su vez se dividen en costos fijos y variables.
Figura No.1 Estructura de costos y gastos de una empresa.
Fuente: SENA, 2014
De acuerdo a lo anterior es relevante enmarcar que la gestión de presupuestos en el sector público y el privado tiene diferencias tanto en la forma en que se ejecutan como el fin en sí mismo que en caso de la administración pública debe ser el bien común, en el presente trabajo tendremos un énfasis en el segundo.
El gasto de lo público en el contexto mundial, América Latina y Centroamérica.
- Contexto mundial y América Latina
En la actualidad nos encontramos ante un creciente interés de la ciudadanía por conocer con mayor precisión y detalle cuál es el destino final de los recursos que se generan con el pago de sus impuestos y esto genera una diferencia conceptual clara entre lo público y lo privado (en lo privado existe un interés particular de los accionistas porque se de una efectiva y transparente administración y gerencia de los recursos) mientras que en lo público se ve traducida en una oferta de servicios públicos, a su vez generados gracias a un gasto público determinado. (Becerra, 2015).
Ha existido un intenso debate sobre el rol que debe tener el gasto público primordialmente como motor del fomento del crecimiento económico y que sigue siendo un elemento clave de las políticas públicas en el mundo y en América Latina no es la excepción. La forma en que se gastan los recursos puede influir de forma positiva en el crecimiento en diferentes vías entre las que podemos destacar el fortalecimiento del capital físico y humano. Así como contribuciones para que pueda incrementar las condiciones para establecer negocios en el país y la facilidad con que se pueda generar riqueza y distribuirla que es precisamente este último punto una de las reflexiones más fuertes que ha tenido América Latina la forma en que distribuyen los recursos y la manera de cerrar las brechas. (De Ferranti, D., G. Perry & otros, 2003)
Dentro del concepto de gestión pública en los diferentes países e indistintamente del tamaño del estado se tiene considerado la mejora del gasto público, y más que la mejora su utilización (transparente, ética y eficaz), es decir, no solo su volumen sino la efectividad del mismo en conseguir objetivos nacionales de desarrollo de objetivos compartidos. Esta premisa conlleva hablar de la eficiencia, en un contexto de recursos limitado como lo son de forma particular la realidad de la mayoría de países de la región de las Américas; y no debe entenderse como un simple término de connotación económica, sino más bien, como un componente esencial en toda política pública.
En este aspecto es necesario poner de manifiesto que el liderazgo político juega un papel vital, así como el modelo económico y la dimensión del estado (acotando que la prestancia si bien se encuentra relacionada a la carga presupuestaria, es falso indicar que a mayor presupuesto mejor posicionamiento o fortaleza institucional).
Centroamérica
De igual manera existen diferencias entre los países que por ejemplo en el caso de Guatemala, uno de los países con la más baja carga tributaria a nivel latinoamericano y mundial, posee serias limitantes en cuanto a la asignación de recursos para la provisión de servicios esenciales como educación y salud. Por lo tanto, el desempeño eficiente reviste una importancia impostergable y no es solamente un caso aislado, El Salvador por ejemplo tiene en su paquete de prestaciones esenciales los servicios de salud, con limitantes claras en medicamentos esenciales vinculados a esta prestación. (Arizti, P., & Castro, M. 2010).
Figura No. 2. Gasto Público en México y Centroamérica sobre el PIB.
Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Macro, 2015.
El gasto público en el año 2015 para los países que se encuentran representados en la figura 2, fue en México del 26,01 % en Guatemala 12,07 %, Belice un 33,81%, El Salvador un 21, 43 %, Honduras 26,64% y Nicaragua 26,78%, Panamá un 22,78%. En el caso concreto de Costa Rica tenemos que en el 2016, creció 479,4 millones, un 4,98%, hasta un total de 10.109,9 millones de euros. Esta cifra supone que el gasto público en 2016 alcanzó el 19,25% del PIB, una caída de solo 0,01 puntos con respecto al 2015, cuando el gasto fue el 19,26% del PIB.
Figura No. 3. Gasto Público en el mundo sobre el PIB.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos macro, 2015.
En figura 3, podemos visualizar claras diferencias entre el gasto público de los países en proporción con el PIB, destacando entre los países con mayor proporción de gasto Finlandia 55,80%, Noruega 50, 80%, entre aquellas que menos recursos gastan son Guatemala un 12,17% y Haití 18, 48%.
Cada vez más, la rendición de cuentas del sector público centra su atención en la obtención de resultados más que en el exclusivo cumplimiento de normas y procedimientos. La generación y utilización de información de desempeño en la administración pública es esencial a fin de aumentar la responsabilidad de los actores y mejorar la toma de decisiones respecto al uso del dinero público.
La forma en que se hacen las cosas pierde importancia relativa respecto a lo que se logra: un cambio fundamental que afecta, en última instancia, a todos los aspectos del ciclo presupuestario.
Tradicionalmente, los países latinoamericanos entre ellos Costa Rica han operado de manera sub-óptima, caracterizada ésta por bajos niveles de tributación, de gasto y de calidad en la provisión de los servicios públicos. Los mecanismos de rendición de cuentas y de generación y uso de información de desempeño también han sido débiles, y el público ha tendido que ver con escepticismo la eficacia y eficiencia general del sector público. La institucionalización del uso de información de desempeño por parte de los encargados de tomar decisiones en la administración pública puede romper este círculo vicioso (BID, 2015).
Para conceptualizar de una forma más efectiva la relación entre el tamaño del sector público y el crecimiento económico una de las formas más sencillas para explicarlo es la Curva de Armey que representa gráficamente cómo el gobierno favorece el crecimiento económico en su ampliación, pero llegado a un punto de expansión, se convierte en una carga negativa para la prosperidad.
Fuente: Pinilla Rodríguez, D. E., Aguilera, J., de Dios, J., & Montero Granados, R. (2013).
En toda decisión de gasto público no se debe olvidar que los recursos son de los ciudadanos y deben de ser para su beneficio. Antes de cualquier reforma que incremente los recursos públicos, es obligatorio definir con qué principios se van a gastar los recursos con los que ya cuenta, y con los nuevos que contará el gobierno. El gasto público puede y debe ser un poderoso instrumento de desarrollo social y búsqueda de la equidad, si se utiliza bien. De igual forma de colaborador en la competencia sana entre empresas para brindar mejores servicios a la ciudadanía. En el caso contrario se traducen un costo alto para quienes sí pagan impuestos, y un obstáculo para el desarrollo.
Gasto Público en Costa Rica
Los ingresos y gastos presupuestados por el sector público, regularmente implican un déficit financiero en torno al 13% del PIB o más; no obstante, la ejecución final de cada ejercicio se traduce en un déficit de alrededor del 5%, diferencia que se explica principalmente por la subejecución de los gastos (que asciende a cerca del 15%). Los presupuestos públicos totales a ejecutar por parte de las instituciones del Sector Público en 2017 suman ¢23.857.722 millones. En el sector público, el Gobierno Central gana peso relativo, y abarca 37% de los presupuestos totales, frente a 63% del sector descentralizado (CGR, 2017).
Los ingresos que recibirá el Gobierno no son suficientes para cubrir todos los gastos del 2017, por esto es necesario solicitar financiamiento, como ha ocurrido en años anteriores. La estimación de ingresos para el 2017, por recaudación de impuestos, transferencias, contribuciones sociales e ingresos no tributarios asciende a ¢4.838.966,6 millones (¢4.8 billones). Esto significa que la suma restante para cubrir el presupuesto, ¢4.104.234,9 (¢4.1 billones), debe financiarse con deuda externa e interna. Además, un alto porcentaje de estos recursos se utilizará para pagar deuda adquirida en años anteriores y sus intereses, lo que limita la disponibilidad de recursos para atender otras necesidades de la población (Ministerio de Hacienda, 2017).
De acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda en la actualidad el estado costarricense se encuentra gastando por cada colón, un colón ochenta y cinco, es decir, 1:1.85. Siendo que evidentemente genera una desequilibro en las finanzas públicas y pone riesgo al país. Dentro de las propuestas ciudadanas se encuentran ¿Por qué no se cobra mejor? ¿Por qué no se reduce los salarios de los empleados públicos? ¿Por qué no se reducen las persones con cargo al presupuesto nacional?
Evidentemente de lo anterior constituyen discusiones país por las repercusiones que pueden tener los diferentes implicados y actores claves. Sin embargo, vamos a reflexionar desde nuestra perspectiva sobre algunas de los principales puntos y nuestras propuestas:
- Salario único y/o medición basada en desempeño:
Los funcionarios públicos han dejado de generar valor con su trabajo, en términos de mercado los salarios públicos son muy altos tomando en consideración las acciones que realizan. En el sector privado a las acciones de alta complejidad se le asigna un valor monetario elevado, mientras tanto aquellas que generan poco valor se les paga de acuerdo al esquema del negocio, así como las capacidades del empleado y esto es un proceso de gestión del talento humano.
En el contexto anterior antes de pensar en un salario único, que además va a generar una fuerte resistencia, el principal punto de discusión son las evaluaciones de la función pública que no solamente debe ser por medio del superior jerárquico sino por la ciudadanía que finalmente es la esencia por la cual existen las instituciones. De acuerdo a la falta de valoración de capacidades y gestión del talento humano es que tenemos profesionales “pegando grapas” y realizando acciones que generan poco valor e inclusive funcionarios que si desaparecieran los cargos posiblemente permitiría agilizar el sistema, bajo el pretexto el pago de cesantía y las implicaciones que podría tener las manifestaciones de la ciudadanía se ha dejado de prescindir de profesionales que, mantenerlos en el estado generan muchos más costos para todos los costarricenses.
Las instituciones públicas son diferentes entre sí, tanto por su capacidad instalada, tipo de servicio, valor para la sociedad. En ese contexto las diferencias en escalas salariales de forma razonable pueden ser que no sea negativo. No obstante, el esquema del servicio civil de puestos seriados si lo suele ser y más aún teniendo en cuenta que anualidades y otros pluses hacen que lejos de lograr incentivar el perfeccionamiento de las técnicas acordes al ejercicio profesional.
Sin lugar a dudas cambios estructurales en las formas que se valora el desempeño de los funcionarios públicos puede generar transformaciones para que realmente generen mayor valor. Dado que en caso contrario se beneficia y se paga por incompetencia en muchos de los casos o incentivos que se vuelven perversos con los años.
Relexiones:
- El gasto público y más específicamente en lo social es muy buen instrumento para reducir la pobreza, lograr una mayor equidad y mejorar las condiciones de vida de los habitantes de un país.
- El gasto social en los países de la región de Centroamérica, Panamá y República Dominicana representa, en promedio, más del cincuenta por ciento del gasto total del sector público. Esto lo convierte en un poderoso instrumento para reducir la pobreza, lograr mayor equidad y aumentar los niveles de educación y salud, lo que implica una mejora en la productividad y las condiciones de vida de los habitantes de un país.
- Para darnos una idea entre 2007 y 2013, el gasto total público promedio en los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana aumentó 2,9% del PIB. De éste, cerca del 60% es atribuible a incrementos del gasto social, particularmente en los sectores de salud y educación. Cabe destacar que las remuneraciones son uno de los rubros más importantes del gasto en estos sectores.
- La mejora en el uso de los recursos y su administración, permitiría contribuir a definir la agenda social de los países de manera más eficiente y equitativa.
- Un aspecto que hasta ahora ha sido poco explorado en el manejo del gasto público y que merece atención y estudio, es la complejidad de la institucionalidad y cómo esta podría facilitar o dificultar la habilidad de un Gobierno para plasmar su visión en la política fiscal, incluyendo la efectividad en el uso de los recursos públicos.
Referencias:
- Arizti, P., & Castro, M. (2010). Mejorando la calidad del gasto público a través del uso de información de desempeño en México: México: Banco Mundial.
- Contraloría General de la República (2017) Presupuestos públicos: Situación y perspectivas.
- De Ferranti, D., G. Perry y otros (2003): Closing the Gap in Education and Technology, Washington, D.C., Banco Mundial. (2004): Inequality in Latin América: Breaking with History?,
- Mendoza Tolosa, H. A. (2010). Fundamentos de las cuentas por finalidad del gasto público. Revista Finanzas y Política Económica, 2(1).
- Peña, D. L. B. (2015) La importancia de la medición del desempeño en el sector público: un análisis de la eficiencia del gasto. Documento para su presentación en el VI Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Centro de Ciencias Humanas y Sociales. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. (Madrid, España) del 29Septiembre al 02 octubre de 2015.
- Pinilla Rodríguez, D. E., Aguilera, J., de Dios, J., & Montero Granados, R. (2013). Gasto público y crecimiento económico. Un estudio empírico para América Latina. Cuadernos de Economía, 32(59), 179-208
- Ministerio de Hacienda (2014) El Presupuesto Nacional en Costa Rica.
- Ministerio de Hacienda (2016) El Presupuesto Nacional en Costa Rica.
- López, N. R. La naturaleza económica del gasto público. (2013). Revista Uniroja.
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